La votation sur la neutralité suisse met le modèle de politique étrangère à l’épreuve

Plus de 60 % des votantes et votants devraient rejeter l’initiative le 27 septembre, selon les deux derniers sondages cités avant le vote. Le résultat préserverait la marge de manœuvre dont dispose actuellement le gouvernement pour interpréter la neutralité en fonction de l’évolution des circonstances, tout en révélant l’ampleur des inquiétudes de la population quant à la place de la Suisse dans un environnement international plus conflictuel.

Lancée par le groupe souverainiste Pro Schweiz, la proposition inscrirait dans la Constitution une définition de la neutralité « armée et perpétuelle ». Elle limiterait la coopération militaire avec l’OTAN, n’autoriserait les alliances militaires que si la Suisse elle-même était attaquée et interdirait les sanctions sans autorisation des Nations unies.

Le vote va au-delà d’une modification constitutionnelle technique. L’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie a contraint Berne à décider si l’adhésion aux sanctions de l’Union européenne était compatible avec sa position traditionnelle. Le gouvernement a conclu que la neutralité n’empêche pas la Suisse de réagir aux violations du droit international. Les opposants à l’initiative affirment qu’un rejet permettrait de conserver cette interprétation. Ses partisans estiment que la décision d’appliquer des sanctions a montré que la Suisse avait déjà renoncé à son identité historique.

La campagne a donc soumis un symbole national bien connu à des pressions juridiques et politiques. Les électrices et électeurs suisses sont appelés à définir quelle marge de manœuvre Berne devrait conserver lorsque le pays fait face à des demandes contradictoires de partenaires européens, d’États neutres et de parties à des conflits armés.

L’initiative ferait des sanctions une épreuve constitutionnelle. Ses partisans veulent que la Suisse n’impose des mesures économiques punitives que lorsque le Conseil de sécurité de l’ONU le demande. Cela limiterait fortement la capacité de Berne à s’aligner sur l’Union européenne lorsque le Conseil est paralysé par un veto ou des divisions politiques.

Le différend reflète deux interprétations concurrentes de la neutralité. L’ancien diplomate Jean-Daniel Ruch estime que la Suisse a adopté des « positions très fermes contre la Russie » tout en réagissant faiblement à l’égard d’Israël, un schéma qui, selon lui, a nui à la crédibilité du pays. Il voit dans l’initiative une occasion de rétablir la cohérence.

Les membres du gouvernement et la plupart des grands partis rejettent ce cadre juridique. Ils font valoir que la neutralité a historiquement exigé du discernement plutôt que l’application d’une règle mécanique unique. Le chef du Département fédéral des affaires étrangères, Ignazio Cassis, a défendu les sanctions contre la Russie en les présentant comme une réponse à des actes qui menacent les règles internationales dont dépend la Suisse. Il a également affirmé que la Suisse n’entendait pas lever son interdiction de vendre des armes à des pays en guerre.

La position de Moscou s’est invitée dans la campagne nationale. La Russie a salué l’initiative et accusé Berne d’avoir abandonné la neutralité après l’adoption des sanctions de l’UE par la Suisse. Le parlementaire socialiste Samuel Bendahan a averti qu’une victoire de la proposition servirait les intérêts de Vladimir Poutine. Le scrutin relie ainsi le texte constitutionnel à la question concrète de savoir si la Suisse peut agir avec ses partenaires européens en temps de crise.

L’accès diplomatique de la Suisse est l’un des arguments les plus forts contre une formule rigide de neutralité. Depuis des décennies, Berne cultive une réputation de discrétion, de confidentialité et de persévérance, ce qui lui permet de dialoguer avec des gouvernements ayant rompu leurs relations officielles.

Depuis 1980, la Suisse représente les intérêts des États-Unis en Iran. Ce mandat a contribué à maintenir un canal ouvert entre Washington et Téhéran pendant des périodes de fortes tensions. À New York, Ignazio Cassis a rencontré le ministre iranien des affaires étrangères, Abbas Araghchi, et fait valoir que l’accès de la Suisse pouvait faciliter un dialogue discret. Il a également appelé à renforcer les contacts avec le Conseil de coopération du Golfe, dont les membres sont l’Arabie saoudite, les Émirats arabes unis, le Qatar, le Koweït, Bahreïn et Oman.

L’Ukraine pose un défi différent. En tant que présidente de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, la Suisse peut s’appuyer sur l’expérience et les outils de l’organisation pour soutenir les négociations. Ignazio Cassis a déclaré que la médiation décisive entre Moscou et Kyiv devrait venir des États-Unis, qui disposent d’un poids politique et militaire supérieur. Selon lui, le principal obstacle à la paix est le refus des deux parties d’abandonner la conviction qu’elles peuvent remporter une victoire militaire.

Les partisans de l’initiative craignent qu’une coopération plus étroite avec l’OTAN ne prive la Suisse de cet accès. Samuel Sommaruga, l’un des principaux défenseurs du texte, estime qu’une définition constitutionnelle stricte protégerait le statut de médiatrice et d’hôte de la Suisse. Les opposants répondent que la crédibilité diplomatique repose sur la confiance, et que celle-ci exige aussi une réaction lorsque les règles internationales sont violées.

Le débat sur la neutralité est devenu une controverse sur l’identité suisse. La neutralité armée du pays remonte à 1516 et a été reconnue internationalement en 1815. Ces dates ont un poids politique, car elles permettent aux partisans de présenter la neutralité comme un engagement national de longue date plutôt que comme une politique que les gouvernements peuvent réajuster.

La campagne a également dépassé les clivages politiques habituels. L’Union démocratique du centre, parti de droite et principale force politique du pays, est le seul grand parti à soutenir l’initiative. Parmi ses partisans figurent aussi des personnalités extérieures à la base habituelle du parti, comme Samuel Sommaruga, médecin qui affirme n’avoir aucune affiliation politique. Il est le fils d’une sénatrice socialiste connue et le petit-fils d’un ancien président du Comité international de la Croix-Rouge.

Cette coalition témoigne du malaise suscité par l’orientation de la Suisse depuis l’invasion de l’Ukraine. Les partisans de l’initiative craignent que les sanctions, la coopération avec les structures de sécurité européennes et les critiques publiques de la Russie n’entraînent progressivement le pays dans l’orbite de l’OTAN. Ils avertissent qu’un rejet pourrait être interprété à l’étranger comme un renoncement officiel à la neutralité.

La position du gouvernement repose sur sa propre logique historique. La neutralité suisse a permis aux gouvernements successifs d’adapter leur conduite sans abandonner le principe lui-même. Ignazio Cassis estime que la Suisse doit conserver la capacité de condamner les violations et d’exercer une pression économique lorsque l’ordre international est menacé. Le rejet probable de la proposition par le corps électoral trancherait la question constitutionnelle, mais laisserait ce débat plus large se poursuivre au Parlement, dans les milieux diplomatiques et dans les cantons.

Un rejet préserverait la souplesse, sans mettre fin à l’examen de la politique étrangère suisse. Le gouvernement conserverait le pouvoir de décider à quel moment les sanctions, l’alignement diplomatique ou la coopération en matière de sécurité restent compatibles avec la neutralité. Chaque décision continuerait de subir les pressions des électrices et électeurs qui souhaitent une plus grande distance avec les blocs militaires, ainsi que celles des partenaires européens qui attendent une action coordonnée.

Ignazio Cassis a exposé cette approche flexible aux Nations unies. Il a déclaré que la Suisse entendait continuer à proposer des canaux diplomatiques dans les conflits impliquant l’Iran et l’Ukraine, tout en reconnaissant que Berne n’a pas le pouvoir de contraindre les belligérants à un compromis. Son constat était sans détour : « Sans les États-Unis, il ne se passe pas grand-chose dans ce monde. »

Le vote sera également observé au-delà des frontières suisses. Moscou a soutenu l’initiative, tandis que ses opposants estiment qu’une définition stricte affaiblirait la capacité de Berne à réagir collectivement à une agression. Les gouvernements européens suivront de près la manière dont la Suisse continuera à s’aligner sur les sanctions de l’UE sans rejoindre les structures de politique étrangère du bloc. Les organisations internationales établies à Genève observeront si la neutralité suisse reste utile comme base de dialogue.

Un non probable préserverait donc le modèle constitutionnel actuel, sans apporter de réponse définitive à la question du sens de la neutralité. La prochaine épreuve surviendra lorsque Berne devra choisir entre maintenir l’accès à toutes les parties et faire preuve de solidarité avec les États qui défendent les règles sur lesquelles la Suisse affirme s’appuyer.