Abstimmung über Schweizer Neutralität stellt aussenpolitisches Modell auf den Prüfstand

Laut den letzten beiden vor der Abstimmung zitierten Umfragen dürften am 27. September mehr als 60 % der Stimmberechtigten die Initiative ablehnen. Das Ergebnis würde der Regierung den derzeitigen Interpretationsspielraum bewahren, die Neutralität an veränderte Umstände anzupassen, zugleich aber die Tiefe der öffentlichen Besorgnis über den Platz der Schweiz in einem härteren internationalen Umfeld sichtbar machen.

Die von der souveränitätsorientierten Gruppierung Pro Schweiz lancierte Vorlage würde eine Definition der Neutralität als «bewaffnet und immerwährend» in der Verfassung verankern. Sie würde die militärische Zusammenarbeit mit der NATO einschränken, Militärbündnisse nur zulassen, wenn die Schweiz selbst angegriffen wird, und Sanktionen verbieten, sofern diese nicht von den Vereinten Nationen genehmigt werden.

Die Abstimmung geht über eine technische Verfassungsänderung hinaus. Russlands umfassende Invasion der Ukraine zwang Bern zur Entscheidung, ob der Beitritt zu den Sanktionen der Europäischen Union mit der traditionellen Haltung der Schweiz vereinbar sei. Die Regierung kam zum Schluss, dass die Neutralität die Schweiz nicht daran hindert, auf Verletzungen des Völkerrechts zu reagieren. Die Gegner der Initiative sagen, eine Ablehnung würde diese Auslegung weiterhin ermöglichen. Die Befürworter argumentieren, der Sanktionsentscheid habe gezeigt, dass die Schweiz ihre historische Identität bereits aufgegeben habe.

Die Kampagne hat damit ein vertrautes nationales Symbol unter rechtlichen und politischen Druck gesetzt. Die Schweizer Stimmberechtigten sollen festlegen, wie viel Ermessensspielraum Bern behalten soll, wenn das Land konkurrierenden Anforderungen europäischer Partner, neutraler Staaten und Konfliktparteien ausgesetzt ist.

Die Initiative würde Sanktionen zu einer verfassungsrechtlichen Bewährungsprobe machen. Ihre Befürworter wollen, dass die Schweiz Strafmassnahmen nur dann verhängt, wenn der UNO-Sicherheitsrat dies beschliesst. Das würde Berns Möglichkeiten stark einschränken, sich der Europäischen Union anzuschliessen, wenn der Rat durch ein Veto oder politische Uneinigkeit blockiert ist.

Der Streit spiegelt zwei unterschiedliche Auslegungen der Neutralität wider. Der ehemalige Diplomat Jean-Daniel Ruch sagt, die Schweiz habe «sehr klare Positionen gegen Russland» bezogen, während sie gegenüber Israel schwach reagiert habe. Dieses Muster habe seiner Ansicht nach der Glaubwürdigkeit des Landes geschadet. Er sieht in der Initiative eine Chance, wieder für mehr Konsequenz zu sorgen.

Bundesratsmitglieder und die meisten grossen Parteien lehnen diesen rechtlichen Rahmen ab. Sie argumentieren, dass Neutralität in der Vergangenheit Urteilsvermögen statt einer einzigen mechanischen Regel verlangt habe. Aussenminister Ignazio Cassis hat die Sanktionen gegen Russland als Reaktion auf ein Verhalten verteidigt, das die internationalen Regeln bedroht, auf die die Schweiz angewiesen ist. Er sagte ausserdem, die Schweiz habe nicht vor, ihr Verbot von Waffenverkäufen an kriegführende Länder aufzuheben.

Damit ist Moskaus Haltung Teil der innenpolitischen Kampagne geworden. Russland hat die Initiative gelobt und Bern vorgeworfen, nach der Übernahme der EU-Sanktionen die Neutralität aufgegeben zu haben. Der sozialistische Parlamentarier Samuel Bendahan warnte, ein Sieg der Vorlage würde Wladimir Putins Interessen dienen. Die Abstimmung verknüpft damit den Verfassungstext mit der praktischen Frage, ob die Schweiz in einer Krise gemeinsam mit europäischen Partnern handeln kann.

Der diplomatische Zugang der Schweiz ist eines der stärksten Argumente gegen eine starre Neutralitätsformel. Bern hat jahrzehntelang einen Ruf für Diskretion, Vertraulichkeit und Beharrlichkeit gepflegt. So kann die Schweiz mit Regierungen sprechen, die ihre offiziellen Beziehungen zueinander abgebrochen haben.

Seit 1980 vertritt die Schweiz die Interessen der USA im Iran. Dieses Mandat hat dazu beigetragen, in Phasen grosser Spannungen einen Gesprächskanal zwischen Washington und Teheran offenzuhalten. In New York traf Cassis den iranischen Aussenminister Abbas Araghchi und argumentierte, der Zugang der Schweiz könne einen diskreten Dialog unterstützen. Er rief auch zu engeren Kontakten mit dem Golf-Kooperationsrat auf, dem Saudi-Arabien, die Vereinigten Arabischen Emirate, Katar, Kuwait, Bahrain und Oman angehören.

Die Ukraine stellt eine andere Herausforderung dar. Als Vorsitzende der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa kann die Schweiz auf die Erfahrung und die Instrumente der Organisation zurückgreifen, um Verhandlungen zu unterstützen. Cassis sagte, die entscheidende Vermittlung zwischen Moskau und Kyjiw müsse von den Vereinigten Staaten kommen, die über einen grösseren politischen und militärischen Einfluss verfügten. Als grösstes Hindernis für den Frieden nannte er, dass keine der beiden Seiten bereit sei, den Glauben aufzugeben, den Krieg militärisch gewinnen zu können.

Die Befürworter der Initiative befürchten, eine engere Zusammenarbeit mit der NATO werde der Schweiz diesen Zugang kosten. Samuel Sommaruga, ein führender Befürworter, sagt, eine strenge Verfassungsdefinition würde den Status des Landes als Vermittlerin und Gastgeberin schützen. Die Gegner erwidern, diplomatische Glaubwürdigkeit beruhe auf Vertrauen und Vertrauen erfordere auch eine Reaktion, wenn internationale Regeln verletzt werden.

Die Neutralitätsdebatte ist zu einem Streit über die Schweizer Identität geworden. Die bewaffnete Neutralität des Landes geht auf das Jahr 1516 zurück und wurde 1815 international anerkannt. Diese Daten haben politisches Gewicht, weil sie es den Befürwortern erlauben, die Neutralität als langjährige nationale Verpflichtung darzustellen und nicht als eine Politik, die Regierungen anpassen können.

Die Kampagne verläuft auch quer zu den üblichen Parteigrenzen. Die rechts stehende Schweizerische Volkspartei, die grösste politische Kraft des Landes, ist die einzige grosse Partei, die die Initiative unterstützt. Zu den Befürwortern zählen auch Persönlichkeiten ausserhalb der üblichen Parteibasis, darunter Samuel Sommaruga, ein Arzt, der nach eigenen Angaben keiner politischen Partei angehört. Er ist der Sohn einer prominenten sozialistischen Ständerätin und der Enkel eines ehemaligen Präsidenten des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz.

Diese Koalition spiegelt die Beunruhigung über die Entwicklung der Schweiz seit der Invasion der Ukraine wider. Die Befürworter der Initiative befürchten, dass Sanktionen, die Zusammenarbeit mit europäischen Sicherheitsstrukturen und öffentliche Kritik an Russland das Land schrittweise in den Einflussbereich der NATO ziehen werden. Sie warnen, eine Ablehnung könnte im Ausland als formeller Verzicht auf die Neutralität verstanden werden.

Die Haltung der Regierung folgt einer eigenen historischen Logik. Die Schweizer Neutralität hat es aufeinanderfolgenden Regierungen ermöglicht, ihr Handeln anzupassen, ohne das Prinzip selbst aufzugeben. Cassis sagt, die Schweiz müsse die Möglichkeit behalten, Verletzungen zu verurteilen und wirtschaftlichen Druck auszuüben, wenn die internationale Ordnung bedroht ist. Die voraussichtliche Ablehnung durch die Stimmberechtigten würde die Verfassungsvorlage erledigen, die umfassendere Debatte aber in Parlament, diplomatischen Kreisen und Kantonen weiterführen.

Eine Ablehnung würde den Handlungsspielraum bewahren, die Überprüfung der Schweizer Aussenpolitik aber nicht beenden. Die Regierung könnte weiterhin entscheiden, wann Sanktionen, eine aussenpolitische Abstimmung oder sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit der Neutralität vereinbar sind. Jeder Entscheid würde weiterhin unter dem Druck von Stimmberechtigten stehen, die mehr Abstand zu Militärblöcken wünschen, und von europäischen Partnern, die ein koordiniertes Vorgehen erwarten.

Cassis hat bei den Vereinten Nationen diesen flexiblen Ansatz dargelegt. Er sagte, die Schweiz wolle in den Konflikten rund um Iran und die Ukraine weiterhin diplomatische Gesprächskanäle anbieten. Zugleich räumte er ein, dass Bern nicht die Macht habe, die Kriegsparteien zu einem Kompromiss zu zwingen. Seine Einschätzung war klar: «Ohne die Vereinigten Staaten geschieht in dieser Welt nicht viel.»

Die Abstimmung wird auch ausserhalb der Schweiz aufmerksam verfolgt werden. Moskau hat die Initiative unterstützt, während ihre Gegner sagen, eine strikte Definition würde Berns Fähigkeit schwächen, gemeinsam auf Aggression zu reagieren. Die europäischen Regierungen werden beobachten, ob sich die Schweiz weiterhin den EU-Sanktionen anschliesst, ohne den aussenpolitischen Strukturen des Staatenbundes beizutreten. Internationale Organisationen in Genf werden verfolgen, ob die Schweizer Neutralität weiterhin als Grundlage für den Dialog nützlich ist.

Ein voraussichtliches Nein würde somit das geltende Verfassungsmodell bewahren, statt endgültig festzulegen, was Neutralität bedeutet. Die nächste Bewährungsprobe kommt, wenn Bern zwischen dem Zugang zu allen Seiten und der Solidarität mit Staaten wählen muss, die die Regeln verteidigen, auf die sich die Schweiz nach eigenen Angaben verlässt.