Warum die Prognosen zum Bundeshaushalt der Schweiz immer wieder schwanken

Zwischen den jüngsten Defizit- und Überschussprognosen liegt eine Differenz von CHF 1,5 Milliarden. Die Aussichten für den Bundeshaushalt der Schweiz haben sich innerhalb weniger Monate deutlich verändert. Das Finanzdepartement rechnete für die kommende Budgetperiode zunächst mit einem Defizit von CHF 700 Millionen. Die revidierte Berechnung weist nun einen Überschuss von CHF 800 Millionen aus, selbst nach Berücksichtigung höherer Ausgaben, darunter zusätzliche Verteidigungskosten.

Die Anpassung folgte auf eine im vergangenen Monat bekannt gegebene Erhöhung der erwarteten Bundeseinnahmen um CHF 1,9 Milliarden. Den grössten Teil der Verbesserung machten die Unternehmenssteuern aus. Der Bund erwartet nun, dass die Einnahmen aus der direkten Bundessteuer auf dem Gewinn rund CHF 1,4 Milliarden über dem im Budget 2026 veranschlagten Betrag liegen werden.

Diese Änderung ist über den Finanzierungssaldo hinaus von Bedeutung. Der Bundeshaushalt bestimmt den verfügbaren Spielraum für Verteidigung, Sozialprogramme, Infrastruktur und internationale Verpflichtungen. Die Schuldenbremse begrenzt zudem, wie viel der Bund im Laufe der Zeit ausgeben kann. Dadurch sind die Einnahmenschätzungen ein wichtiger Bestandteil der politischen Verhandlungen in Bern.

Die plötzliche Verbesserung hat einen alten Streit neu entfacht. Linksgerichtete Parteien werfen dem Finanzdepartement vor, von übermässig pessimistischen Annahmen auszugehen, damit sich Ausgabenkürzungen leichter rechtfertigen lassen. Das Departement weist diesen Vorwurf zurück und erklärt, die neuesten Zahlen spiegelten neue Erkenntnisse zu Unternehmensgewinnen, Steuerveranlagungen und verspäteten Zahlungseingängen wider.

Drei Viertel der Einnahmen aus Unternehmenssteuern stammen von gerade einmal 0,5 Prozent der Schweizer Unternehmen. Diese Konzentration erklärt, weshalb sich der Bundesausblick durch eine Handvoll Bilanzen um Milliarden Franken verändern kann.

In der Schweiz sind Grossbanken, Pharmakonzerne, Rohstoffhändler und multinationale Unternehmen ansässig. Ihre Gewinne können sich aufgrund von Wechselkursen, Energiepreisen, Finanzierungsbedingungen und der globalen Nachfrage rasch verändern. Erzielen ein oder zwei grosse Konzerne ein aussergewöhnliches Jahresergebnis, schlägt sich das über das Steuersystem beim Bund nieder. Ein schwächeres Jahr kann die Entwicklung ebenso schnell umkehren.

Die grössten Steuerzahler konzentrieren sich auf wenige Kantone. Luzern hat Unternehmen mit einem kantonalen Gewinnsteuersatz von 11,66 Prozent angezogen. Zürich ist Sitz grosser Banken und anderer Grossunternehmen. In Basel-Stadt ist eine bedeutende Pharmaindustrie angesiedelt. Die kantonalen Behörden geben nicht bekannt, welche Unternehmen hinter den Unternehmenssteuerbeträgen stehen. Dadurch kann die Öffentlichkeit die Bundesprognose nicht in Echtzeit überprüfen.

Ein offengelegtes Beispiel zeigt die Grössenordnung. MSD, der Pharmakonzern mit Hauptsitz in Luzern, gab an, im Vorjahr CHF 1,8 Milliarden an Schweizer Steuern bezahlt zu haben. Eine kleine Gruppe von Steuerzahlern dieser Grösse kann die nationalen Prognosen verändern, selbst wenn die meisten Schweizer Unternehmen normale Ergebnisse erzielen.

Genf steuerte durch rückwirkende Unternehmenssteuerzahlungen CHF 200 Millionen bei. Dieses Geld stammte aus Steuern, die der Kanton in früheren Jahren nicht in Rechnung gestellt hatte. Damit kam zu einer ohnehin schwierigen Prognose eine weitere zeitliche Unwägbarkeit hinzu.

Auch bei den Rohstoffhändlern verzeichnete Genf aussergewöhnlich gute Ergebnisse. Unternehmen, die rund ein Drittel des weltweiten Ölhandels abwickeln, sind im Kanton tätig. Der Krieg im Iran trieb die Ölpreise und die Handelsgewinne in die Höhe, wie der Kanton gegenüber dem Schweizer Radio und Fernsehen SRF erklärte. Höhere Gewinne können grössere Steuerrechnungen nach sich ziehen. Der Zeitpunkt der Veranlagungen und Zahlungen erschwert es jedoch, die Einnahmen genau einem einzelnen Budgetjahr zuzuordnen.

Diese regionalen Muster machen das Schweizer Steuersystem besonders anfällig für internationale Marktentwicklungen. Ein Pharmakonzern mit guten Ergebnissen in Basel, ein ausserordentlicher Gewinn einer Bank in Zürich, ein Ausnahmejahr eines Unternehmens in Luzern oder ein Handelsboom in Genf können sich allesamt in der Bundesrechnung niederschlagen. Der Bund erhält einen Anteil an den direkten Bundessteuern auf dem Gewinn, während die Kantone einen Grossteil der zugrunde liegenden Informationen verwalten.

Die Prognosen stützen sich daher auf unvollständige frühe Daten. Unternehmen reichen ihre Jahresrechnungen ein, nachdem der Budgetprozess begonnen hat, Steuerveranlagungen können angepasst werden und verspätete Zahlungseingänge können plötzlich als laufende Einnahmen verbucht werden. Diese Abläufe können grosse Schwankungen verursachen, ohne dass die Zahlen absichtlich manipuliert werden.

Nach Angaben des Finanzdepartements wichen seine regulären Einnahmenprognosen zwischen 2016 und 2025 im Durchschnitt nur um 0,3 Prozent ab. Diese Kennzahl stützt das Argument des Departements, dass grosse einzelne Anpassungen nicht zwingend eine systematische Unterschätzung belegen.

Die historische Bilanz lässt dennoch Raum für politischen Argwohn. 2018 fiel der ordentliche Finanzierungssaldo CHF 2,6 Milliarden besser aus als ursprünglich budgetiert. 2013 wurde aus einem erwarteten Defizit von CHF 400 Millionen ein Überschuss von CHF 1,3 Milliarden. Solche Ergebnisse gewinnen politisch an Gewicht, wenn das Parlament über Kürzungen bei Bundesprogrammen oder Einschränkungen neuer Ausgaben debattiert.

Die sozialdemokratische Parlamentarierin Tamara Funiciello brachte dieses Argument vor, als die jüngste Anpassung bekannt wurde. Sie sagte, der Bundesrat unterschätze die Einnahmen «systematisch», um Kürzungen zu rechtfertigen und «neue Privilegien für die Reichsten und grosse Unternehmen» zu schaffen. Das Finanzdepartement bestreitet, das Parlament oder die Öffentlichkeit in die Irre zu führen.

Beide Seiten reagieren aus unterschiedlichen Positionen auf dieselbe Unsicherheit. Die Budgetverantwortlichen müssen vermeiden, dauerhafte Ausgaben auf Grundlage vorübergehender Einnahmen einzuplanen. Oppositionsparteien sehen das Risiko, dass vorsichtige Prognosen Sparmassnahmen als unvermeidlich erscheinen lassen. Wie verlässlich das Verfahren ist, hängt davon ab, ob das Parlament klare Erläuterungen zu den Anpassungen erhält, einschliesslich der Rolle verspäteter Veranlagungen, einzelner Steuerzahler und der wirtschaftlichen Bedingungen.

Ein starkes Jahr bei den Unternehmenssteuern darf nicht unbesehen zur Grundlage für dauerhaft höhere Bundesausgaben werden. Michael Grass vom Forschungsinstitut BAK Economics warnte, «einzelne Rekordjahre bei den Unternehmenssteuereinnahmen sollten nicht ohne Weiteres als dauerhaftes, strukturelles Einnahmenwachstum interpretiert werden».

Diese Vorsicht wird die kommenden Budgetdebatten prägen. Der Bund kann einen unerwarteten Überschuss nutzen, um seine Finanzlage zu verbessern, höhere Verteidigungskosten aufzufangen oder den Druck auf andere Ausgabenbereiche zu verringern. Vorsicht ist geboten, wenn es darum geht, den jüngsten Anstieg der Unternehmenssteuern um CHF 1,4 Milliarden als jährlich wiederkehrenden Zugewinn zu behandeln. Die Einnahmen stammen aus einer schmalen Basis, die globalen Märkten und dem Geschäftserfolg einer kleinen Zahl von Unternehmen ausgesetzt ist.

Auch die Schweizer Steuerzahler werden darauf achten, wie viel von der Anpassung nach den endgültigen Veranlagungen bestehen bleibt. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich die CHF 200 Millionen aus rückwirkenden Zahlungen in Genf wiederholen. Die Gewinne aus dem Ölhandel können sinken, wenn sich Preise und geopolitische Bedingungen ändern. Die Erträge der Pharma- und Finanzbranche folgen ihren eigenen Zyklen.

Für Bern ist Transparenz der praktische Prüfstein. Klarere Bandbreiten, Angaben zu den Auswirkungen verspäteter Zahlungseingänge und eine Trennung einmaliger Einnahmen vom zugrunde liegenden Wachstum würden dem Parlament helfen, den Ausgabenspielraum einzuschätzen. Die Bundesrechnung der Schweiz könnte erneut besser abschliessen als erwartet. Die jüngsten Zahlen zeigen, weshalb diese Möglichkeit in die Debatte gehört, ebenso wie das Risiko, dass der Geldsegen wieder versiegt.