Schweizer Ständerat gestaltet EU-Abkommen vor nationaler Abstimmung neu

Nach rund 24 Stunden Debatte hat der Ständerat Bilaterale III grundsätzlich breit unterstützt und zugleich wichtige Teile des Wegs zu einer nationalen Abstimmung neu gestaltet. Die kleine Kammer hat den Grossteil des neuen Vertragspakets Schweiz-EU gutgeheissen. Ihre Änderungsanträge zeigen jedoch, dass das Parlament das Abkommen mitgestalten will, bevor die Schweizer Stimmberechtigten darüber befinden.

Das Paket umfasst die nächste Phase der Beziehungen der Schweiz zur Europäischen Union, darunter den Marktzugang, die Personenfreizügigkeit, den Verkehr, die Elektrizität und die Regeln für staatliche Beihilfen. Zudem soll es ein stabileres System schaffen, um bilaterale Abkommen zu aktualisieren und Streitigkeiten beizulegen. Die Verhandlungen folgten auf das Scheitern eines früheren institutionellen Rahmenabkommens im Jahr 2021.

Der Umfang des Vorhabens zeigte sich in Bern. Das Paket umfasst 2228 Seiten, und die 46 Mitglieder des Ständerats debattierten allein am ersten Tag mehr als fünf Stunden. Aussenminister Ignazio Cassis sagte, die Schweiz brauche verlässlichen Zugang zu den europäischen Märkten, um ihren wirtschaftlichen Einfluss zu wahren. «Die kleine Schweiz zählt zu den 20 grössten Volkswirtschaften der Welt», sagte er den Ständerätinnen und Ständeräten. «Um diese Stärke zu bewahren, brauchen wir Märkte.»

Mit dem Entscheid des Ständerats tritt die Debatte in eine folgenreichere Phase ein. Seine Zustimmung ist noch nicht das abschliessende Urteil des Parlaments, und die Änderungsanträge können sich im Nationalrat noch verändern.

Der Ständerat will das EU-Paket einer obligatorischen Volksabstimmung unterstellen und damit die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen noch vor der Festlegung eines Abstimmungstermins verschärfen. Gemäss der Position des Ständerats müsste das Abkommen sowohl eine Mehrheit der Stimmenden in der ganzen Schweiz als auch eine Mehrheit der Kantone erreichen. Der Bundesrat hatte eine fakultative Volksabstimmung befürwortet, für die nur eine Mehrheit auf nationaler Ebene nötig wäre.

Die Ständerätinnen und Ständeräte unterstützten sowohl ein Gesetz, das die obligatorische Abstimmung vorschreibt, als auch eine separate Verfassungsänderung. Das schafft eine zusätzliche Aufgabe für das Parlament und verleiht der Referendumsfrage eine typisch schweizerische Dimension. Die Zustimmung der Kantone würde entscheidend: Das Paket könnte also scheitern, selbst wenn es schweizweit mehr Ja- als Nein-Stimmen erhielte.

Der Zeitplan ist noch offen. Der Nationalrat, die grössere Kammer des Parlaments, dürfte das Paket in der Wintersession beraten. Auch der Ständerat hat seine Arbeit am Stromabkommen, einem zentralen Bestandteil des Pakets, noch nicht abgeschlossen. Die Ständerätinnen und Ständeräte sollen im Dezember mit der Beratung dieses Abkommens beginnen.

Das Verfahren wird bestimmen, ob das Vertragspaket den Stimmberechtigten als einheitliche politische Vorlage oder in einer durch mehrere parlamentarische Änderungen geprägten Form vorgelegt wird. Wie The Local berichtete, sind viele praktische Fragen noch offen, darunter der Zeitpunkt der Volksabstimmung. Vorerst hat der Ständerat die Hürde für die Zustimmung festgelegt, den Zeitplan aber offengelassen.

Der Ständerat hat Verpflichtungskredite von CHF 3,3 Milliarden für den künftigen Beitrag der Schweiz zum europäischen Zusammenhalt bewilligt. Falls das Paket in Kraft tritt, würden die Zahlungen zwischen 2030 und 2036 geleistet. Das Geld soll Projekte zur Verringerung wirtschaftlicher und sozialer Ungleichheiten, im Migrationsbereich sowie einen zusätzlichen einmaligen Beitrag unterstützen.

Der grösste Betrag, CHF 2 Milliarden, wäre für den Abbau wirtschaftlicher und sozialer Ungleichheiten vorgesehen. Weitere CHF 273,4 Millionen würden Migrationsprojekte finanzieren. Rund CHF 1 Milliarde wäre als zusätzlicher einmaliger Beitrag bestimmt. Diese Beträge werden Teil der politischen Argumentation von Befürwortern und Gegnern sein, bevor es zu einer nationalen Abstimmung kommt.

Neben dem Finanzbeschluss befasste sich der Ständerat auch mit staatlichen Beihilfen. Die Ständerätinnen und Ständeräte haben die Gesetzgebung abgeschlossen, mit der eine Schweizer Stelle geschaffen werden soll, die Subventionen und andere staatliche Unterstützung in den Bereichen der bilateralen Abkommen überwacht. Ziel ist es, zu verhindern, dass staatliche Unterstützung den Wettbewerb verzerrt.

Für die Befürworter von Bilaterale III gehört der Beitrag dazu, die Beziehungen zum wichtigsten Wirtschaftspartner der Schweiz funktionsfähig zu halten. Kritikerinnen und Kritiker werden die Kosten, die Aufsicht und die Frage prüfen, in welchem Umfang das Paket die Innenpolitik an EU-Regeln bindet. Das Parlament muss den endgültigen Text noch festlegen, bevor diese Argumente die breite Wählerschaft erreichen.

Bei der Einwanderung kam es zum deutlichsten Bruch zwischen dem Ständerat und dem Bundesrat. Die Ständerätinnen und Ständeräte befürworteten die Möglichkeit einer Einwanderungsabgabe, falls die Einwanderung aus der EU «ernsthafte wirtschaftliche oder soziale Probleme» verursachen sollte. Der Bundesrat würde anhand festgelegter Schwellenwerte bestimmen, ob die ausgehandelte Schutzklausel aktiviert werden kann.

Die kleine Kammer stimmte zudem dafür, von EU-Bürgerinnen und -Bürgern, die in die Schweiz kommen, im Zulassungsverfahren Angaben zu ihrem Strafregister zu verlangen. Ein weiterer Änderungsantrag würde den Zugang zum neuen Daueraufenthaltsstatus einschränken, der im Rahmen der teilweisen Übernahme der EU-Richtlinie über die Rechte der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger vorgesehen ist. EU-Staatsangehörige ohne Arbeit oder mit Sozialhilfe würden von der Antragstellung ausgeschlossen, und ihre fünfjährige Wartefrist würde neu beginnen.

Der Bundesrat argumentierte, ein genereller Ausschluss von Personen, die Sozialhilfe beziehen, könnte dem Abkommen über die Personenfreizügigkeit widersprechen. Diese Warnung dürfte eine schwierige Auseinandersetzung mit dem Nationalrat auslösen, der die Änderungsanträge des Ständerats erneut prüfen wird.

Beim Lohnschutz schlug die Kammer einen vorsichtigeren Kurs ein. Sie hielt weitgehend am mit Brüssel ausgehandelten und vom Bundesrat sowie den Sozialpartnern unterstützten Kompromiss fest. Eine Sicherheitsleistung für ausländische Unternehmen, die Arbeitnehmende in die Schweiz entsenden, würde grundsätzlich wegfallen. Die Behörden könnten sie jedoch von einem Unternehmen verlangen, das seine Pflichten bereits verletzt hat. Die Ständerätinnen und Ständeräte unterstützten zudem eine Begleitmassnahme, die den Kündigungsschutz stärken soll.

In den nächsten parlamentarischen Beratungsrunden wird sich entscheiden, ob die Änderungsanträge des Ständerats bis zur Volksabstimmung Bestand haben. Der Nationalrat dürfte Bilaterale III in der Wintersession beraten. Der Ständerat wird im Dezember auf das Stromabkommen zurückkommen. Damit bleibt ein wichtiger Teil des Pakets vorerst unberücksichtigt.

Die Debatte reicht auch über die Innenpolitik hinaus. Justizminister Beat Jans verwies auf die 460 000 Schweizer Staatsangehörigen, die in EU-Mitgliedstaaten leben. Sie machen mehr als die Hälfte aller Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer aus. Das Abkommen solle ihre Möglichkeit schützen, mit weniger administrativen Hürden in der EU zu leben, zu arbeiten und zu studieren, und ihnen, soweit zutreffend, ähnliche Studiengebühren wie Europäerinnen und Europäern ermöglichen.

Diese Perspektive verleiht dem Vertrag eine unmittelbare menschliche Dimension für Schweizer Familien, Studierende und Arbeitnehmende auf dem ganzen Kontinent. Das Paket hat zudem Folgen für Arbeitgeber, Kantone, Gemeinden und Behörden, die die neuen Regeln zu Mobilität, staatlichen Beihilfen und Marktzugang anwenden würden.

Ein endgültiger Termin für die Volksabstimmung wurde nicht bekanntgegeben. Zunächst muss das Parlament die Positionen der beiden Kammern aufeinander abstimmen, die Beratung zum Stromabkommen abschliessen und den Abstimmungsmechanismus festlegen. Auch die Reaktion Brüssels auf eine Ablehnung durch das Parlament oder die Bevölkerung ist noch ungewiss. Die kommenden Sessionen werden zeigen, ob der Handlungsspielraum der Schweiz durch parlamentarische Änderungen grösser wird oder sich verengt, während das Paket einer nationalen Entscheidung näherkommt.