Schweizer Parlamentarier bringen EU-Abkommen voran, Referendumsfragen nehmen Gestalt an

Nach rund 24 Stunden Debatte hat der Ständerat das EU-Paket der Schweiz in die nächste Phase gebracht. Die kleine Kammer hat die neuen bilateralen Abkommen grundsätzlich gutgeheissen und zugleich Bedingungen zu Referendum, Zuwanderung und Aufsicht über staatliche Beihilfen ergänzt.

Das Paket, bekannt als Bilaterale III, soll den Zugang der Schweiz zum europäischen Binnenmarkt stabilisieren. Zudem soll es klarere Regelungen dafür schaffen, wie Abkommen an Änderungen der EU-Regeln angepasst, Streitigkeiten beigelegt und staatliche Unterstützungen überwacht werden. Diese Fragen haben die Beziehungen belastet, seit die Schweiz 2021 die Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen abgebrochen hat.

Die Abstimmung ist wichtig, weil das Paket nun einen festgelegten parlamentarischen Weg hat, obwohl noch kein endgültiger Entscheid gefallen ist. Der Nationalrat, die grössere Kammer des Parlaments, wird die Gesetzesvorlage in der Wintersession beraten. Das Stromabkommen, eines der wichtigsten Elemente des Pakets, war nicht Teil der jüngsten Debatte. Der Ständerat soll seine Beratung im Dezember aufnehmen.

Das bilaterale Modell der Schweiz prägt die Beziehungen zu Brüssel seit die Stimmberechtigten 1992 den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum abgelehnt haben. Das neue Paket hält an diesem Modell fest und legt zugleich neue Regeln für seine Anwendung fest. Das spätere Referendum wird darüber entscheiden, ob die Abkommen das parlamentarische Verfahren überstehen und umgesetzt werden.

Die kleine Kammer will, dass Volk und Kantone dem Abkommen zustimmen. Die Ständerätinnen und Ständeräte sprachen sich sowohl für eine Bestimmung im Gesetz als auch für eine separate Verfassungsänderung für ein obligatorisches Referendum aus. Dafür wäre ein doppeltes Mehr nötig: eine Mehrheit der gesamtschweizerisch Stimmenden und eine Mehrheit der Kantonsstimmen.

Der Bundesrat hatte ein fakultatives Referendum unterstützt, für das nur eine Mehrheit der gesamtschweizerisch Stimmenden erforderlich wäre. Der Unterschied könnte den Abstimmungskampf und das endgültige Ergebnis beeinflussen. Bei einer Verfassungsabstimmung spielen auch kleinere Kantone eine formelle Rolle bei der Entscheidung, ob das Abkommen in Kraft tritt. Das entspricht der lange etablierten föderalen Struktur der Schweiz.

Der Zeitplan für das Referendum ist noch offen. Zunächst muss das Paket den Nationalrat passieren, und das Parlament hat die Arbeiten am Stromabkommen noch nicht abgeschlossen. Erst nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens und allfälligen weiteren Verfahrensschritten können die Behörden den Zeitpunkt der Abstimmung und ihre genaue Rechtsform festlegen.

The Local berichtete, dass wichtige Fragen offenbleiben, darunter der Zeitpunkt der Volksabstimmung. Der Entscheid des Ständerats hat die politischen Einsätze dennoch verdeutlicht. Die Stimmberechtigten in der Schweiz dürften über das Paket in einem Verfahren entscheiden, bei dem sowohl die gesamtschweizerische Stimmbevölkerung als auch die Kantone das Ergebnis zu Fall bringen können.

Der Ständerat hat Verpflichtungskredite von CHF 3.3 Milliarden für den künftigen europäischen Kohäsionsbeitrag der Schweiz gutgeheissen. Falls das Paket in Kraft tritt, würden die Zahlungen zwischen 2030 und 2036 geleistet.

Der grösste Anteil von CHF 2 Milliarden würde Projekte unterstützen, die wirtschaftliche und soziale Ungleichheiten verringern sollen. Weitere CHF 273.4 Millionen wären für migrationsbezogene Projekte bestimmt. Rund CHF 1 Milliarde würde in Form eines zusätzlichen einmaligen Beitrags bereitgestellt.

Diese Beträge werden den Gegnern in der parlamentarischen Debatte und in einem allfälligen Abstimmungskampf ein klares Ziel bieten. Befürworter können den Beitrag als Teil der Kosten für die Aufrechterhaltung einer stabilen Beziehung zum wichtigsten ausländischen Wirtschaftspartner der Schweiz darstellen. Das Ausgangsmaterial nennt weder einzelne Projekte noch deren Verteilung auf Empfängerländer und Programme.

Die kleine Kammer unterstützte ausserdem ein Gesetz zur Schaffung einer Schweizer Stelle, die für die Überwachung staatlicher Beihilfen und anderer staatlicher Unterstützungen zuständig sein soll. Die Stelle soll verhindern, dass Subventionen den Wettbewerb in den von den bilateralen Abkommen erfassten Branchen verzerren. Dazu gehören der Landverkehr und die Elektrizität. Das Parlament muss die Einzelheiten noch festlegen, und das Stromabkommen ist noch nicht Teil der abgeschlossenen Arbeit des Ständerats. Das Finanzpaket steht somit neben ungelösten institutionellen und sektoriellen Fragen.

Die Zuwanderung führte zu den deutlichsten Änderungen an der Position des Bundesrats. Der Ständerat unterstützte eine Zuwanderungsabgabe, die im Rahmen der ausgehandelten Schutzklausel eingeführt werden könnte, falls die Zuwanderung aus der EU «ernsthafte wirtschaftliche oder soziale Probleme» verursachen sollte. Der Bundesrat würde prüfen, ob bestimmte Schwellenwerte erreicht wurden, bevor er den Mechanismus anruft.

Die Ständerätinnen und Ständeräte stimmten zudem dafür, dass EU-Staatsangehörige, die in die Schweiz kommen, im Rahmen des Zulassungsverfahrens Angaben zu ihrem Strafregister machen müssen. Die Kammer unterstützte Einschränkungen bei einem neuen unbefristeten Aufenthaltsstatus, der mit der teilweisen Übernahme der EU-Richtlinie über die Rechte der Unionsbürger verbunden ist. EU-Staatsangehörige, die arbeitslos sind oder Sozialhilfe beziehen, dürften kein Gesuch stellen, und ihre fünfjährige Qualifikationsfrist würde neu beginnen.

Der Bundesrat argumentierte, ein pauschaler Ausschluss von Personen, die Sozialhilfe beziehen, könne gegen das Freizügigkeitsabkommen verstossen. Dieser Streit wird im Nationalrat erneut aufkommen und könnte zu einem zentralen Thema im Abstimmungskampf werden.

Bei den Löhnen behielt die kleine Kammer den mit Brüssel ausgehandelten und von der Regierung sowie den Sozialpartnern unterstützten Kompromiss weitgehend bei. Die allgemeine Sicherheitsleistung, die von ausländischen Unternehmen verlangt wird, die Arbeitnehmende in die Schweiz entsenden, soll wegfallen. Die Behörden könnten weiterhin von einem Unternehmen eine Sicherheitsleistung verlangen, wenn dieses seine Pflichten bereits nicht erfüllt hat. Eine Begleitmassnahme würde den Kündigungsschutz stärken.

Die nächste entscheidende Station ist der Nationalrat, während das Stromabkommen noch aussteht. Die grössere Kammer dürfte das Paket in der Wintersession beraten. Ihre Mitglieder können die Beschlüsse des Ständerats annehmen, ablehnen oder ändern, bevor beide Kammern eine endgültige Fassung anstreben.

Der Ständerat wird sich im Dezember gesondert mit dem Stromabkommen befassen. Dessen Einbezug ist für den Schweizer Energiemarkt, den grenzüberschreitenden Handel und die umfassendere Bemühung wichtig, das bilaterale System berechenbarer zu gestalten. Das Abkommen war nicht Teil der jüngsten Beratung der kleinen Kammer, weshalb das parlamentarische Paket unvollständig bleibt.

Nach Abschluss der parlamentarischen Arbeiten wird die Referendumsfrage konkreter. Falls sich die Position des Ständerats durchsetzt, würden die Stimmberechtigten über ein obligatorisches Referendum mit doppeltem Mehr entscheiden. Der genaue Abstimmungstermin ist ebenso offen wie der endgültige Wortlaut, über den das Stimmvolk befinden soll.

Die kommenden Monate werden die Koalition hinter Bilaterale III auf die Probe stellen. Der Bundesrat, Wirtschaftsverbände und Sozialpartner müssen die Bestimmungen zu Marktzugang und Lohnschutz verteidigen. Kritiker dürften sich auf die Finanzbeiträge, die Zuwanderungskontrollen und die verfassungsrechtlichen Folgen einer engeren rechtlichen Abstimmung mit Brüssel konzentrieren. Die Stimmberechtigten der Schweiz werden schliesslich die gesamte Vereinbarung beurteilen, einschliesslich der Zugeständnisse, die das Parlament vor der Abstimmung macht.