Als Schengen-Mitglied an neue EU-Regeln zu «Rückkehrzentren» für Migrantinnen und Migranten gebunden

Die Schweiz ist nicht länger bloss Zuschauerin, wenn Europa in der Migrationspolitik einen härteren Kurs einschlägt. Als Kernmitglied des Schengen-Raums ist die Alpenrepublik nun rechtlich an eine radikale neue EU-Vereinbarung gebunden, die die Einrichtung von «Rückkehrzentren» im Ausland für abgelehnte Asylsuchende vorsieht. Das ist keine Empfehlung, sondern eine Verpflichtung. Das Staatssekretariat für Migration (SEM) bestätigt, dass die Schweiz innerhalb einer strikten Frist von zwei Jahren eine innerstaatliche Gesetzgebung ausarbeiten und verabschieden muss, um die von Brüssel vorangetriebenen Reformen umzusetzen. Obwohl die Schweiz ihre eigenen souveränen Grenzen wahrt, ist der Preis für ihre nahtlose Einbindung in den europäischen Reise-Raum die Übernahme eines Migrationsregimes, das sich rasch in Richtung Auslagerung verschiebt. Die Regierung steht nun vor der schwierigen Aufgabe, einen rechtlichen Rahmen für ein System zu schaffen, das noch gar nicht existiert. Dies deutet auf eine dramatische Abkehr von der traditionellen Schweizer Asylbearbeitung hin. Die Zeit läuft für einen politischen Kurswechsel, der die humanitäre und politische Landschaft des Landes neu prägen wird.

Erstaunliche 80 Prozent der Abschiebungsanordnungen in der EU bleiben derzeit vollständig wirkungslos. Diese niederschmetternde Vollzugsquote, bei der nur 20 Prozent der abgelehnten Asylsuchenden tatsächlich weggewiesen werden, hat in Brüssel eine gesetzgeberische Revolte ausgelöst. Magnus Brunner, der EU-Kommissar für Migration, argumentiert, das derzeitige System sei gescheitert. Deshalb brauche es Transitzentren in Drittstaaten, damit Rückführungen tatsächlich durchgeführt werden. Die Schweiz, die mit einem eigenen Zustrom von Asylgesuchen zu kämpfen hat, wird nun in diese Effizienzoffensive hineingezogen. Der neue Rahmen soll den «Schwebezustand» abgelehnter Gesuchstellender beenden, indem der gesamte Wegweisungsprozess ausserhalb Europas stattfindet. Mit der Verlagerung der Abschiebungen an andere Orte hoffen die EU und ihre Schengen-Partner, die Vollzugsquote drastisch zu erhöhen und künftige irreguläre Migration abzuschrecken. Für die Schweiz bedeutet dies, sich an einer gemeinsamen Anstrengung zu beteiligen, die Lücke zwischen Wegweisungsanordnungen und deren tatsächlichem Vollzug zu schliessen. Diese Lücke hat das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Migrationspolitik seit über einem Jahrzehnt untergraben.

Bei den neuen Regeln geht es nicht nur um den Ort, sondern auch um beispiellose Durchsetzungsmittel. Gemäss dem vereinbarten Rahmen erhalten die Behörden die Befugnis, Identitätsdokumente zu beschlagnahmen, um zu verhindern, dass Migrantinnen und Migranten untertauchen. Noch einschneidender ist die Verlängerung der Haftdauer: Wer sich einer Wegweisungsanordnung widersetzt, kann nun bis zu 24 Monate inhaftiert werden. Auch die Strafen für Widerstand werden zunehmend härter: Einreiseverbote, die bisher fünf Jahre dauerten, können für zwangsweise weggewiesene Personen nun auf 10 oder sogar 20 Jahre verlängert werden. Diese Verschärfung des Rechts spiegelt den wachsenden Einfluss konservativer und rechtsextremer Kräfte im Europäischen Parlament wider, die bei abgelehnten Asylgesuchen eine «Null-Toleranz»-Haltung fordern. Die Schweiz muss nun entscheiden, wie sie diese einschneidenden Vollzugsmittel in ihr eigenes Recht integriert und dabei das Bedürfnis nach Sicherheit mit ihrem langjährigen Ruf für richterliche Zurückhaltung in Einklang bringt. Von der Bearbeitung im Ausland ausgenommen sind einzig unbegleitete Minderjährige. Familien und Erwachsene unterstehen somit der vollen Härte des neuen Regimes.

Ein Land zu finden, das bereit ist, diese «Rückkehrzentren» aufzunehmen, erweist sich als grösste diplomatische Hürde. Während Länder wie Dänemark und Österreich Namen wie Ruanda, Uganda und Usbekistan ins Spiel gebracht haben, ist die Realität viel komplexer. Eine vom Schweizerischen Staatssekretariat für Migration in Auftrag gegebene Studie warnt, die «grösste Schwierigkeit» bestehe darin, ein Partnerland zu finden, das Menschenrechtsstandards gemäss Schweizerischem und internationalem Recht gewährleisten kann. Italiens jüngster Versuch, Albanien als Bearbeitungsstandort zu nutzen, war von rechtlichen Anfechtungen geprägt und blieb weitgehend ungenutzt. Das dient dem übrigen Europa als Warnung. Die Schweiz befindet sich in einer paradoxen Lage: Sie ist rechtlich verpflichtet, den Rahmen für diese Zentren zu schaffen, doch Migrationsexpertinnen und -experten bezweifeln, dass sich ein geeigneter Partner finden lässt, der die Menschenrechte gewährleistet. Die Zentren bleiben vorerst weitgehend hypothetisch, doch die rechtliche Verpflichtung, sich auf sie vorzubereiten, ist sehr real. Das zwingt Schweizer Diplomatinnen und Diplomaten, in einem geopolitischen Minenfeld nach Partnern zu suchen.

In der Schweiz liegt das letzte Wort selten bei den Politikerinnen und Politikern, sondern beim Volk. Das SEM hat zwar die zweijährige Umsetzungsfrist festgelegt, doch eine Änderung des Landesrechts von dieser Tragweite dürfte an der Urne auf die Probe gestellt werden. Zunächst muss das Schweizer Parlament die Massnahmen beraten und genehmigen. Die Möglichkeit eines fakultativen Referendums steht jedoch im Raum. Damit zeichnet sich eine Konfrontation zwischen den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz und ihrer direkten Demokratie ab. Sollten die Stimmberechtigten das Gesetz ablehnen, könnte dies eine Krise im Verhältnis des Landes zum Schengen-Raum auslösen und möglicherweise sogar jene Vereinbarung gefährden, die es Schweizerinnen und Schweizern ermöglicht, frei durch Europa zu reisen. In den kommenden Monaten ist in der Schweizer Presse und auf öffentlichen Plätzen eine heftige Debatte zu erwarten, während das Land die Kosten der Grenzsicherung gegen seine humanitäre Identität abwägt. Es geht um mehr als eine politische Änderung: Die Schweiz steht auf dem Prüfstand, was ihren Platz in einem rasch veränderten Europa betrifft.