Schweizer Kommission schlägt Abgabe auf EU-Arbeitskräfte vor, falls die Zuwanderung stark zunimmt

In den Beziehungen der Schweiz zur Europäischen Union tut sich ein neuer Graben auf. Eine Kommission des Ständerats will eine Zuwanderungsabgabe auf EU-Arbeitskräfte erheben, falls die Zuwanderung nach Inkrafttreten der Bilateralen Abkommen III stark zunimmt. Der Vorschlag führt nicht unmittelbar zu einer Abgabe. Er sieht einen bedingten Mechanismus vor, der erst greifen würde, nachdem der Bundesrat erfolgreich eine Schutzklausel angerufen hat.

Die Idee kommt zu einem politisch heiklen Zeitpunkt. Die Schweiz ist auf den Zugang zu europäischen Arbeitskräften angewiesen, doch die Zuwanderung bleibt eines der umstrittensten innenpolitischen Themen des Landes. Die Kommission argumentiert, eine Abgabe könnte die Abhängigkeit der Arbeitgeber von der Rekrutierung im Ausland bremsen und der ansässigen Bevölkerung zugleich einen direkten finanziellen Nutzen aus der Zuwanderung verschaffen.

Die Massnahme würde Personen betreffen, die erst vor Kurzem in die Schweiz gezogen sind. Für ihre Angestellten wären die Unternehmen für die Zahlung der Abgabe verantwortlich. Erwachsene, die im Rahmen des Familiennachzugs einreisen, müssten die Abgabe selbst entrichten, allerdings wäre sie für sie tiefer. Wird die Schutzklausel aktiviert, würde das System auch Zuwanderer aus Ländern ausserhalb der EU erfassen.

Der Ständerat dürfte den Vorschlag in der Herbstsession zusammen mit dem umfassenderen Paket der EU-Abkommen beraten. Die Debatte verlagert sich nun von der Frage, ob die Zuwanderung gesteuert werden soll, hin zur Frage, wie weit die Schweiz gehen kann, ohne ihre europäischen Verpflichtungen zu verletzen.

Der Gesetzesentwurf setzt bei einem möglichen Zuwanderungsschub eine Abgabe von mindestens 4’000 CHF an. Andrea Caroni, Mitglied des Ständerats, sagt, die jährliche Abgabe würde für Arbeitskräfte gelten, die erst vor Kurzem in die Schweiz eingewandert sind, sobald der Schutzmechanismus ausgelöst worden wäre. Für Personen, die im Rahmen des Familiennachzugs einreisen, wäre eine tiefere Abgabe vorgesehen, wobei die Quelle keinen Betrag nennt.

Die Ausgestaltung ist bewusst an Bedingungen geknüpft. Die Abgabe würde nicht automatisch mit dem Inkrafttreten der Bilateralen Abkommen III eingeführt. Zunächst müsste die Zuwanderung stark zunehmen, danach müsste der Bundesrat die Schutzklausel erfolgreich anrufen. Diese Abfolge ist zentral für die politische Begründung des Vorschlags: Die Befürworter stellen ihn als Notfallinstrument dar und nicht als dauerhafte Abgabe auf die europäische Mobilität.

Die Arbeitgeber würden die Abgabe für ihre Angestellten zahlen, womit die unmittelbaren Kosten den Unternehmen zufielen, die im Ausland rekrutieren. Erwachsene, die im Rahmen des Familiennachzugs einreisen, müssten sie selbst entrichten. Laut der Kommission würde diese Ausgestaltung Unternehmen dazu bewegen, stärker auf die inländischen Arbeitskräfte zurückzugreifen.

Dieses Argument dürfte von Arbeitgebern und Befürwortern der Personenfreizügigkeit kritisch geprüft werden, insbesondere in Branchen, die auf internationale Rekrutierung angewiesen sind. Die vorgeschlagene Abgabe ist hoch genug, um Einstellungsentscheide zu beeinflussen. Ihre tatsächliche Wirkung hinge jedoch davon ab, wodurch sie ausgelöst wird, wie das Gesetz letztlich ausgestaltet ist und wie stark die Zuwanderung zunimmt.

Das rechtliche Hindernis könnte schwerer zu überwinden sein als das politische. Der Bundesrat hat bereits gewarnt, dass eine Abgabe für Staatsangehörige von EU- und EFTA-Staaten nicht mit dem Abkommen über die Personenfreizügigkeit vereinbar wäre. Diese Einschätzung findet sich in einem Bericht von Anfang Mai, der drei mögliche Modelle für eine Zuwanderungsabgabe prüfte.

Diese Warnung trifft den Kern des Vorschlags. Die Bilateralen Abkommen III sollen den Rahmen zwischen der Schweiz und der EU vertiefen, während die Abgabe einer Gruppe, die durch bestehende Mobilitätsrechte geschützt ist, eine neue finanzielle Belastung auferlegen würde. Die Befürworter könnten geltend machen, dass die Abgabe nur bei aussergewöhnlichem Zuwanderungsdruck ausgelöst würde. Die Haltung der Regierung deutet darauf hin, dass eine zeitliche Beschränkung allein das Problem der Vereinbarkeit möglicherweise nicht löst.

Der Familiennachzug bildet einen zweiten rechtlichen Konfliktpunkt. Der Bundesrat erklärte, eine Abgabe auf Familienangehörige könnte mit der Europäischen Menschenrechtskonvention in Konflikt geraten. Der Plan der Kommission sieht dennoch eine reduzierte Abgabe für Erwachsene vor, die im Rahmen des Familiennachzugs einreisen. Nun müssen die Gesetzgeber klären, ob ein tieferer Betrag die rechtliche Beurteilung verändert.

Es geht um mehr als eine einzelne Abgabe. Eine Massnahme, die als unvereinbar mit der Personenfreizügigkeit beurteilt würde, könnte eine Auseinandersetzung über das Gleichgewicht zwischen der Eigenständigkeit der Schweiz und dem ausgehandelten Zugang zum europäischen Markt auslösen. Das Parlament muss nun prüfen, ob der Vorschlag eine praktikable Schutzmassnahme ist oder direkt mit den Abkommen kollidiert, die er begleiten soll.

Die Befürworter stellen die Abgabe als dreiteiligen Kompromiss dar: weniger Rekrutierungen im Ausland, ein grösserer Beitrag von Neuzuziehenden und eine Auszahlung an die Bevölkerung. Die parlamentarische Kommission sagt, die Massnahme würde Schweizer Unternehmen dazu bewegen, mehr Arbeitskräfte im Inland zu rekrutieren, statt sich so stark auf Neuzuziehende aus dem Ausland zu verlassen.

Zudem argumentiert sie, Neuzuziehende sollten sich an den Kosten beteiligen, die mit der Zuwanderung verbunden sind. Der letzte Teil des Vorschlags soll im Inland möglichst gut ankommen: Jeder eingenommene Franken würde an die Bevölkerung zurückverteilt. Statt in den allgemeinen Staatsfinanzen zu verschwinden, würden die Einnahmen einen sichtbaren finanziellen Nutzen für die Einwohnerinnen und Einwohner schaffen.

Diese Logik macht die Zuwanderungspolitik zu einem direkten wirtschaftlichen Geschäft. Die Arbeitgeber würden die Abgabe für ihre Angestellten tragen, während Erwachsene, die im Rahmen des Familiennachzugs einreisen, sie selbst zahlen müssten. Die Regelung könnte sich damit auf Rekrutierungsbudgets, Entscheide von Haushalten und die politische Debatte darüber auswirken, wer von der Arbeitskräftemobilität profitiert.

Der vorliegenden Information sind jedoch weder erwartete Einnahmen noch ein Zuwanderungsschwellenwert oder eine detaillierte Verteilungsformel zu entnehmen. Ebenso wenig wird dargelegt, ob jährliche Kosten von 4’000 CHF das Verhalten der Arbeitgeber in verschiedenen Branchen verändern würden. Die Begründung der Kommission ist daher strategischer und nicht zahlenbasierter Art: Sie behauptet, die Abgabe würde Anreize neu gestalten, bevor der Zuwanderungsdruck untragbar wird.

Das Konzept ist nicht völlig neu. Die Denkfabrik Avenir Suisse schlug vor einigen Jahren eine ähnliche Massnahme vor. Dass sie nun wieder auf der parlamentarischen Agenda steht, zeigt, dass die Kosten der Zuwanderung und die Frage, wer sie tragen soll, in der Schweiz weiterhin ungeklärt sind.

In der Herbstsession wird sich zeigen, ob der Vorschlag zu einem Verhandlungsinstrument oder zu einer verfassungsrechtlichen Sackgasse wird. Der Ständerat soll die Abgabe zusammen mit einem umfassenderen Paket von Abkommen mit der EU beraten. Dieser Zeitplan gibt den Befürwortern mehrere Monate, um die Auslösebedingungen zu präzisieren, die Mindestabgabe von 4’000 CHF zu verteidigen und sich mit den rechtlichen Einwänden des Bundesrats auseinanderzusetzen.

Die entscheidende Frage ist nicht einfach, ob die Zuwanderung zunimmt. Es geht darum, ob die Schweiz eine finanzielle Hürde für EU-Arbeitskräfte einführen und zugleich die in der Personenfreizügigkeit verankerten Rechte und Pflichten wahren kann. Der Vorschlag wirft zudem eine weitergehende Frage auf: Sobald eine Schutzklausel angerufen wird, würde die Abgabe auch für Zuwanderer aus Ländern ausserhalb der EU gelten und damit über die ursprünglich anvisierte Gruppe hinausreichen.

Für die Einwohnerinnen und Einwohner der Schweiz könnte das Versprechen, die Einnahmen zurückzuverteilen, die Idee attraktiv machen. Für Arbeitgeber könnte die Abgabe zu einer erheblichen neuen Belastung werden. In Brüssel könnte sie als Einschränkung erscheinen, die als Notfallmassnahme getarnt ist. Diese unterschiedlichen Deutungen werden die Debatte ebenso stark prägen wie der Wortlaut der Abgabe selbst.

Die Schweiz steht nun vor einem bekannten strategischen Spannungsfeld: Sie muss die nationale Kontrolle über die Zuwanderung schützen, ohne ihre europäischen Partnerschaften zu destabilisieren. Der Entscheid des Parlaments wird zeigen, ob Bern ein schärferes Instrument zur Steuerung des Bevölkerungswachstums will oder ob die rechtliche Vereinbarkeit die klare Grenze bleibt.